瑞士民主立法体制及存在的问题

　　一、瑞士立法中的民主

　　瑞士联邦立法中的民主，主要体现在体制设计、机制运作、民主程序和人民参与等方面。

　　（一）民主立法的体制设计

　　在体制建构上，瑞士联邦立法体制具有突出的民主性，表现为：

　　1.以民主选举为基础的联邦议会的两院制。上院由各州不分大小一律平等地选出两名代表作为参议员，各州代表分别代表本州的利益；下院议员按人口比例选出，代表民众的利益和愿望。用两院制的形式把州和人民的代表统合起来，使之既能反映各方面的要求和利益，又能在同一个法律制度下运行，统一行使联邦立法权。

　　2.联邦与州的立法分权制。在国家权力的纵向层面上，瑞士联邦制的本质在于，各州是组成联邦国家的最重要的实体，联邦的权力来自州的同意或者授权。联邦与州的合理的、适当的立法分权，可以更好地发挥作为中央的联邦在对外对内方面的职能，同时也可以通过各州自主地行使其权力来更有效地保障人民的民主和其他各项权利。

　　3.联邦议会与行政、司法的职权分工，是立法、行政、司法三种权力分权与制约体制的基本要求。从瑞士国家权力的横向层面来看，此种三权分立的体制通过对最容易侵害人民权益的公权力（政府权力）的规制，达到保障人民民主和人权的目的。特别是，得以使人民通过选举或者直接行使立法权来创制法律，再用法律制约行政和司法权。

　　4.多党和平共处，共为议会执政党而无反对党的多党联合执政制。瑞士有大小政党30多个，只要能依法定程序被选为联邦议会议员，无论是什么党派背景，均可当选，成为议会中的执政党。在立法体制中，各政党只有席位多寡的不同，而无执政党与反对党的区分。据介绍，在1991~1995年的这一届议会中，国民院有11个政党获得席位，联邦院有7个政党入主[1].立法的成败以表决的结果为归依，而不取决于党派或政治态度；党员议员可以根据自己的意愿投票，不受党的意图的约束。

　　5.人民对于立法的直接参与制。人民如此广泛和深入地直接参加立法这种制度，是瑞士独有的，它充分显示了瑞士民主立法的特征。

　　（二）民主立法的机制运作

　　民主的实现是一个动态的过程，包括立法在内的瑞士联邦的重大决策，很少有人民不参与的时候或者事项。民主立法的主要机制始终按照自下而上的原则运行着，联邦的集中只能是民主运行所选择的结果，是一种被动的、从属性的政治运作方式的结果。

　　在立法过程开始时，人民可以直接提出立法建议或者立法动议或通过他们选出的代表提出法案；在法案的审议过程中，人民的意见常常可以影响立法的内容或进程，用联邦参议员桑托斯女士的话说，即使有一些人扬言要对所讨论的法案（如被议会通过）发动一次人民复决，在多数情况下就足以影响到法案的命运。

　　人民还可以通过新闻媒介等渠道表达自己对法案的看法，也可通过有关的议会党团在议会讨论时代为发表意见。此外，在法案被议会通过以后，人民还可以人民复决的方式对法案的命运作出最后的“判决”。即使是法案已生效成为法律，人民仍可对其中涉及公民权利的那些法律，以向欧洲人权委员会申诉或者向欧洲人权法院提起诉讼的方式，通过它们的决定或者判决来改变已有的立法。

　　（三）民主的立法程序

　　瑞士人对其民主立法程序最自豪的一笔，就是修改宪法时采行的“双重多数”的程序，即一项宪法修正案必须得到州的多数和人民的多数通过才能生效。有的瑞士学者指出，立法上的这种程序设计既是为了保障州权力和人民的民主地位，同时也是为了在两者之间建立一种能够保持国家稳定的制约关系。“双重多数”的民主立法程序照顾了州和人民这两方面的主权权利，却使许多宪法修正案难以通过。因为大州人民的多数同意之后，小州经常表示反对，致使一些宪法修正案夭折。瑞士弗里堡联邦研究所所长、瑞士著名宪法行政法学家、国际宪法研究会主席弗莱纳教授解释说，瑞士人有很强的逆反心理，在欧洲实行一体化的背景下，联邦政府希望进一步与欧洲靠拢，而瑞士各州则不同，它们希望扩大自己的外交权，保持独立性，这就增大了新宪法草案被拒绝的可能性。

　　弗莱纳教授本人对修改宪法持批评态度。理由是：世界上许多国家都以其宪法历史悠久而自豪，如美国宪法已制定200余年。美国多是由联邦最高法院通过司法解释来修改宪法的。瑞士的宪法历史也很长，不应轻易大改。瑞士由人民修改宪法，程序很复杂。这种复杂程序反映了瑞士政治制度的复杂和特点。有种意见是通过以新的词汇来表达现在宪法的内容，不改变制度，以使人们一目了然。这只是他们的主观臆想，实际上不可能。新宪法草案不可能做到通俗易懂，硬要这样做，只能是人力物力的浪费。他说，联邦政府估计到了全面修改被拒绝的可能，已准备了对策，把修改的内容分为语言、司法、人权和直接民主几个部分，人权、司法部分最容易被接受，而直接民主尚有争议。如果全面修改被人民复决否定，实现部分修改的可能性倒比较大。

　　（四）人民的民主参与

　　投票是瑞士人民参与政治包括参与立法的主要方式。在直接民主的制度下，许多事情需经过人民投票决定。投票活动已成为瑞士人的一大负担，人民对这种直接民主有些厌倦了。按瑞士的惯例，联邦公民一年要投票四次，春夏秋冬季各占一个星期日。各州为了方便人民，也常把本州的议案在同一天提付表决。据统计，瑞士联邦和州的议案之多，每年每个有投票权的公民要对20多个议案进行投票。据《瑞士的政治制度》一书的作者西格先生的研究测算，瑞士人近年来对联邦议案的投票率在35%左右，最高不过50%；在州议案的投票中，参投率不到30%.针对这种现象，日内瓦大学法学院宪法教研室主任马林维尼教授曾解释说：瑞士公民经常参加投票，涉及的主题很多；在全体公民中，有10%的人每次都参加投票，有10~15%的人从来不参加投票，有50~70%的人参加部分议案的投票。由于议案主题很多，人们的兴趣又不一样，因此，达到30~40%的参投率已经算不错的了[2].

　　二、瑞士民主立法体制存在的问题

　　根据瑞士联邦议会两院的社会特征，被选出的人却并不是全民意志的反映。首先，在议会两院里没有外籍人，虽然外籍人不是瑞士公民却占居民人口的15%；其次，联邦议会两院只有小部分妇女代表（10%），两院的代表大多数受过高等教育，整整一半是独立职业者。只有两种全国性的宗教信仰和三种最主要的语言在联邦议会里有比例代表。据一项统计，“1971~1975年间，对联邦政治作出最重要决策的不到300人，其中只有15%是立法机构成员；37%是政治利益集团的各种联合会的代表；25%是联邦委员会委员和联邦管理部门的首席官员；19%是州政治家；其余4%是专家。”[3]如果在立法机构内部做比较，那么全民和政治决策小圈子的差别更大。立法机构中不仅外籍人、妇女、年轻人的代表性很少，而且工人和左翼政治势力的代表也很少。

　　具体来分析，瑞士的民主立法体制存在以下弊端：

　　（一）过于强调民主而忽视效率

　　民主和效率常常是矛盾的两个方面：追求民主多需付出效率的代价，而追求效率又不得不牺牲部分或者全部民主。这就是事物的矛盾性。多数国家在处理民主与效率的矛盾时，根据不同的主体，尽可能地使二者达到一种平衡。例如，作为代议制机构的议会，其运作追求的主要是民主，而作为执行机构的政府，其运作追求的则主要是效率。与此同时，它们各自又必须考虑最大限度地兼顾效率或者民主，根据本国国情，在它们之间找到平衡点。瑞士社会过于强调民主，以至于使之走向保守，在很大程度上牺牲了现代社会发展所必需的效率。因为“直接民主的重要性，远甚于立法的效率。”瑞士人的观点是，独裁体制是最有效率的；实行完全的民主就不能搞独裁，就必须以效率为代价来获取真正的民主。然而，瑞士的这种比较极端的民主观念和体制，不仅使国家决策缓慢、迟钝，一项必需的立法从考虑、动议到最后生效，往往需要几年、十几年甚至几十年的时间，而且容易导致整个社会的保守倾向。瑞士妇女迟至1971年才获得男女平等的权利就是明证。

　　（二）立法体制趋于保守僵化

　　瑞士的立法体制是150多年前建立的，虽几经修改宪法使之适应不断变化的情势，但其基本原则和格局不能更改，因而已难以跟上国际社会发展的步伐。如瑞士公民在几次人民复决中，都拒绝政府积极推动的参加联合国和欧洲联盟的议案，使瑞士在不断变化的世界格局面前屡屡处于尴尬地位。为减少以上弊端带来的问题，近年来，瑞士政府一直试图通过修改现行宪法来整合其包括立法制度在内的政治体制。然而，修宪谈何容易！既有的民主立法体制在最大限度地保障人民直接民主的同时，也最有效地掣肘着修宪的整个过程。瑞士直接民主的传统的保守性，必然会使以修宪来完善其立法制度的多数努力遭到大打折扣的厄运。

　　此外，瑞士民主立法实行的“双重多数”制表现出相当保守的趋势：一项新的宪法修正案虽为人民的多数所接受，但因为多数小州的反对而不能生效。这实际上还是少数人在州的民主权利下反对多数人民主的成功。

　　人民复决和人民倡议也有问题。一些瑞士人认为，在瑞士表决的历史上，人民复决从来都起着保守的作用；人民倡议则不然，它虽无助于将显然保守或进步的思想转化为法律，却可用以定期地组织政治战役。不过，恰恰是这些政治战役，主要的又是战役中使用的各种手段，损害了公民在直接民主制度下所享有的政治权利。

　　（三）联邦与州的分权面临挑战

　　各州在一些领域希望扩大自己的权限范围，同时指责联邦政府日益膨胀其权力；联邦政府亦在批评州利用一切机会争权夺利。其实，双方都有扩大权力的需要和表现。扩权的必然性已随着社会的发展进步而显得日趋紧迫，现在的问题不在于对宪法确立的既有权力配置关系能否改变或者变更，而在于如何变改，如何才能在人民能够接受、代价最小的情况下建立新的权力分割的平衡。中央多集中一些权力，联邦政府就可以在国际和国内事务中发挥更大、更有效、更主动的作用，为瑞士人民创造更有利的国际和平环境和发展条件；各州希望取回更多的权力，因为这些权力本来即属于州所有，要回自己的东西，无疑是天经地义的。旧的权力平衡被打破，如何才能建构新的立法权力关系，将是瑞士人民和政府在最近与将来面临的重要问题。

　　（四）法律体系的不统一，必然导致法制不统一

　　而这又与一个经济高度发达、人民相当富裕、国家比较稳定的社会状况不相协调，特别是与现代法治要求的统一性相悖。瑞士法制不统一的弊端很多，最突出的问题是：

　　1.使人民的权利得不到一致的及时的保障，而同样的犯罪行为，在不同的程序下则可能产生不同的处理结果；

　　2.一些不可避免的法律冲突和不同的程序规定，增加了人民寻求法律救济的难度；

　　3.在州与州之间人为地制造司法上的障碍，既妨碍州际间的司法合作与交流，又徒增法律实施的成本；

　　4. 不利于与国际社会的接轨，国际法规范在各州难以贯彻。

　　（五）瑞士人民投票制度的弊端

　　人民投票是瑞士直接民主的主要形式，它存在的问题除了难以集中意见、政治运作效率低等以外，人民参投率低，直接民主易为少数人操纵也不容忽视。在直接民主的人民投票的形式下，人民的主权实际已为少数人攫取。瑞士只有60%的公民享有投票权（占人口比例约20%的外国人和18岁以下的瑞士人无投票权），从1945年以来，每年人民投票的参投率不到40%，以50%的过半数票为通过法案的标准，则实际情况是：100%（全体瑞士人民）×0.6（享有投票权的公民）×0.4（参加投票的公民）×0.5（法案获得通过的票数）=12%.这就意味着，在一切都假设是公正的程序下，瑞士人民投票的法案也只是由占人口12%的公民决定的，直接民主的多数在这种程序运作中变成了少数。如果再把妇女只在1971年以后才获得投票权的因素考虑进去，那么，瑞士民主投票的民主性还要大打折扣。瑞士外交部四司司长也不得不承认，必须看到瑞士直接民主的两面性。他说：这种“直接民主是最坏民主中的最好的民主形式”[4].

　　由于征集签名的人民倡议、人民复决以及动员人民参加投票都需要有人组织、宣传和需要一定的物质保障，而这些若没有强大的金钱势力做后盾是不行的。于是，金钱对于投票行为不可能不产生影响。据一项研究显示，在从1977~1981年的41次联邦投票记录中，投赞成票使法案获得通过的一方，在广告上的花费是另一方的三倍；投反对票使推翻法案获得成功的广告花费两倍于另一方。1991年，瑞士议会为了获得5万人的签名，至少支付给组织者30万瑞士法郎作为活动经费。面对这种现象，宪法学的林德教授给了我们一个颇有障眼法意味的折中的结论：“在瑞士，我们既不能肯定地说金钱可以买到选票，但也不能证明相反的情况不存在。”坦率的西格先生则一语中的地指出：“的确，如果表决涉及的利害关系很大，政治战役中投入的金额可能十分可观。投票行为胜负的较量，常常是金钱的较量，其结果通常是钱多者胜。”[5]

　　一些利益团体也常常利用人民复决的机制达到自己的目的。为了维护某些利益，大的社团或者政党不仅在法案的咨询阶段而且还在公众讨论阶段发出威胁：若不考虑它们的要求，就要发起人民复决。为什么有如此效果？“因为瑞士权力机关通常丝毫无意让自己的议案交与人民投票，从而让它冒被否决的风险，所以力求尽可能做到让那些压力集团满意。”“瑞士公民应用人民倡议和全民公决作为工具，在很多实际问题中有最后决定权。但在实践中，只有势力最大的集团，才能成功地运用必要手段贯彻表决攻势。”[6]立法过程为利益团体所操纵，所谓的民主立法必然容易给人以徒有其名的印象。

　　民主立法是一种行为过程，人们的投票态度和心理也可反映瑞士的人民投票制度的某些弊端。在瑞士妇女、青年和社会最底层的公民中间，对于人民投票普遍存在着弃权主义现象。人民对于法案的冷漠导致低投票率的现象被称之为“弃权主义”。具体分析起来，产生这种现象的原因：一是部分选民对于政治没有兴趣，或者是对政治决定漠不关心；二是部分选民对于交付表决的法案不甚了了，对于法案难以形成自己明确的看法；三是某些选民用弃权来表示自己对“伯尔尼政府想干什么就干什么”的抗议；四是在部分选民心目中，人民投票没有什么效用，因为权力机关通常嘲弄选民表达的愿望而一意孤行。无论怎么解释，上述现象都可被视为瑞士人自己也不得不承认的“民主制度的合法性危机”！

　　注释：

　　[1] 在1999年10月24日大选中，国民院席位分配如下：社会民主党（法语区称社会党）获51席，人民党（法语区称中间民主联盟）获44席，自由民主党（法语区称激进民主党）获43席，基督教民主人民党（法语区称基督教民主党）获35席，绿党获9席，自由党获6席，劳工党获3席，福音派人民党获3席，联盟党获2席，独立者联盟获1席，民主党1席，其他党3席。联邦院于1999年11月28日选出全部议员，其中自由民主党18席，基督教民主人民党15席，人民党7席，社会民主党6席。资料来源：王晓民主编《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年1月版。2003年10月20日，四年一度的瑞士议会选举揭晓，极右的瑞士人民党获得55个席位，比上届选举增加了11个席位，跃居国民议院第一大党，而上届议会选举中的左翼社会民主党则获得54个席位，退居第二位。另外两个传统的右翼政党——自由民主党和基督教民主党共获得63个席位，比上届减少了15个席位。值得注意的是，瑞士人民党在法瑞地区长期以来没有什么建树，但在本届选举中却为该党赢得了国民议院新增加的11个席位中的7个席位。瑞士人民党获胜，甚至得到其他国家极右党派的支持，法国极右分子勒庞亲自“恭贺”。中国日报网站，2003年10月31日。

　　[2] 参见「瑞」奥斯瓦尔德？西格著：《瑞士的政治制度》，刘文立译，华中师范大学出版社1988年3月版。

　　[3] 「瑞」勒内？勒维著：《瑞士的社会结构》，王步涛、钱秀文译，中国大百科全书出版社1990年7月版，第77页。

　　[4] 1997年作者就民主和法治问题访问瑞士时，在联邦外交部座谈过程中四司司长发表的观点。

　　[5]「瑞」奥斯瓦尔德？西格著：《瑞士的政治制度》，刘文立译，华中师范大学出版社1988年3月版。

　　[6] 「瑞」勒内？勒维著：《瑞士的社会结构》，王步涛、钱秀文译，中国大百科全书出版社1990年7月版，第76页。

　　李 林