纵览美国国会的监督权

　　根据美国宪法，国会对政府具有完全的制衡能力，这种制衡能力具体表现为：组织权力（任命弹劾权）、授予进行活动的权力（批准权）、给予活动经费的权力（财政权）和监察行政活动的权力（调查权）。

　　立法权

　　立法权是美国国会最基本也是最首要的权力。美国宪法规定，全部立法权属于国会，并在第l条第8款详细列举了18项权力，例如，宣战、征税、铸造货币和规定度量衡等等，这18项宪法明确列举的权力一般被称为“授予权力”。同时，宪法在列举国会的立法权力后，在该条文的末尾规定了一项兜底条款：“为了行使以上权力和宪法授予美国政府或任何部门或官员的一切其他权力，国会有权制定一切必要的和适当的法律。”这是一条极富弹性而又极其重要的条款，被称为“默示权力”。根据美国联邦最高法院的判例，国会有权行使从“授予权力”引申出来的其他权力，并进行相关的立法活动。

　　美国国会可以通过立法活动对政府部门的行为进行控制与监督。美国国会在立法授予行政机关某项职权时，可以批准其拥有广泛的权力，而且允许行政机关在行使权力时具有灵活的自由裁量权；国会立法在要求行政机关执行某项任务或完成某项工作时，也可以对行政职权的范围、条件、标准、形式、程序等做出比较详细、具体和明确的规定。同时，根据“默示权力”条款，美国国会把创设行政机构的权力也掌握在自己的手中，美国总统只有在得到国会明确授权的前提下，才能改变国会设立的行政机构或撤销它；对于新设立机构的职权，国会有权通过立法加以规定，无需征求总统的意见。例如，国会在1958年制定联邦航空法，创设一个新的行政机关——联邦航空署，并具体规定该机构的职权，为了防止其滥用自由裁量权，该项法律长达81页，共五万字。

　　在立法方面，美国国会监督行政权的方法还包括：

　　制定行政程序规范。行政活动的程序通常由行政机关自己规定，但对于产生重大效果的程序，国会一般制定法律加以规定。例如，国会制定的《联邦行政程序法》，适用于联邦全部行政机关。

　　设定“日落”条款。它是指国会制定的授权性法律，只在一个比较短的时期内有效，就像黄昏中将要落山的太阳，这样，国会强迫自己定期对授权行为进行复查，以决定是否继续授予行政机关某项权力。

　　修改授权立法。国会修改法律实质上是对行政机关执法效果的评判。如果社会舆论对某一授权执法机关评价很高，国会可能在修改法律时扩大该机关的权限，以取得更加良好的执法效果；如果情况发生恶化，国会可能会减少或取消授权。

　　限制委任立法。国会有权变更或取消委任立法，或者限制行政机关行使委任立法的时间、条件和程序。

　　财政权

　　根据美国宪法，美国国会拥有财政控制权，财政权（钱袋权）是国会制约和监督政府的重要手段。行政机关要从事各种活动必须得到国会拨付的经费，否则任何行政活动都是不可能的。

　　美国国会拥有的财政权高于欧洲国家的议会。国会对总统提出的拨款案或税收建议案可以任意修改，不仅有权增加或减少政府请求的预算，而且有权取消政府请求的预算项目，或增加政府没有请求的额外的财政支出项目。另外，国会专门对政府的某项行动或决定增加预算时，有权对该项预算的使用规定各种限制条件，包括使用的方式、禁止使用的情况和必须达到的目的等等。

　　在每个财政年度开始前，也就是每年1月国会会议开始后，总统必须向国会提出下一财政年度的预算建议，请求国会审议。审议中，国会要多次举行听证会，要求有关政府机构官员出席，说明现行预算的执行情况，来年的计划项目，回答议员们提出的诸如有关新增项目和增加开支原因等的各种询问。国会对预算建议进行审议，修改后，通过制定政府预算授权法案，经总统签署成为法律。随后国会再根据预算授权法案，制定和通过拨款案，批准政府预算的执行，财政部才能向政府各部拨款。如果国会拒绝通过拨款法，政府机构因缺乏经费而无法运作，这就面临关闭的局面。在美国，国会可以凭借财政权对行政权的行使进行制衡。

　　任命批准权

　　根据美国宪法，总统提名任命的部分官员须征询参议院的意见并经参议院审查批准，这是参议院特有的权力。参议院对于总统提名的高级行政官员，特别是政府部长，一般都予以批准，因为美国的宪法习惯认为总统应该有权任命自己的班子，以推行其治国方略。很少有政府部长遭参议院否决或拒绝的情况。对于有争议的个别人选，参议院一般要举行听证会，对总统提名人选的道德、学问和健康状况等进行考察，并要求被提名者到会回答有关问题，参议院认为其符合有关条件，才通过总统的提名。参议院对于最高法院大法官的任命特别慎重，在美国历史上，总统提名的大法官有20%被参议院否决。

　　参议院行使任命批准权时一个颇为值得称道的制约和监督机制是实行“承诺制”。所谓“承诺制”，即在某些特殊情况下，参议院可要求被总统提名者做出恪守某项原则、规定的承诺，以作为批准其任命的条件。实践证明，这种“君子协定”作为一种道德约定，对于规范和约束被任命政府官员的道德行为，保证其诚实、守信，防止违规违纪行为的发生，往往具有重要的不可代替的作用。参议院的任命批准权已经成为与总统讨价还价、控制总统行政权力的重要机制。

　　弹劾权

　　弹劾权是美国国会监督其他国家机关的一种重要方式，也是对国家公职人员的一种特别的刑事诉讼程序。

　　弹劾分提出、追诉、审判三个阶段，一般有特定的程序和条件限制。在美国，弹劾的提案权属于众议院。弹劾建议的提出与普通建议案相同，美众议院一名议员就可提出弹劾建议，甚至连议院之外的公民也可向众议院提出弹劾建议。弹劾建议提出后，由司法部长（即总检察长）任命一位独立检察官，由独立检察官进行调查，向众议院呈交报告。众议院即安排特别委员会或常设委员会（主要是司法委员会）开展听证、调查活动，审核有无弹劾依据。若核准，则制出弹劾理由书，报众议院审理。众议院经过辩论后开展表决，若有1／2以上的多数票议决追诉，即可将此案呈参议院审理，因此弹劾案的审判权实际属于参议院。对被弹劾者的处分决定一般须经参议院出席议员2／3的多数赞成。美国1866年对约翰逊总统的弹劾就因一票之差未能构成2／3的多数，使约翰逊总统被宣告无罪。在美国，从联邦政府成立以来，被国会提出弹劾的只有17人，其中总统2人，国防部长1人，法官13人，参议员1人。弹劾参议员发生于1789年，当时美国还沿用英国制度，把参议员也作为弹劾对象。可以看出，被弹劾者中大部分为法官，这是因为行政官员有违法犯罪行为，可由总统免除其职务，而法官由于是终身制，则非经弹劾不能对其免职。

　　弹劾权是国会最具有威慑力但又很少使用的一项权力。因为美国有关法律对弹劾的程序规定得十分严格，启动和完成弹劾程序均须受到种种限制，为了避免弹劾程序被无限制地拖延下去，造成政府工作的停滞，国会很少使用弹劾权。然而弹劾作为一把悬在空中的“达摩克利斯之剑”，还是具有巨大的威慑和制约作用的。

　　调查权

　　国会的调查权力是国会控制行政活动的重要武器，其重要性不亚于国会的立法权。国会调查的目的在于保证行政机关的执法活动符合法律的规定，防止其越权或滥用职权。

　　美国宪法没有直接规定国会的调查权。在1792年，美国军队被印第安部落击败，国会决定对此事进行调查，要求国防部提交有关的文件，当时的政府高级官员一致认为，进行调查和要求提交文件属于国会的权限，从此美国国会拥有了习惯意义上的调查权。美国联邦最高法院在1927年的判决中认定，宪法既然赋予国会立法权和财政权，那么调查权是行使立法权和财政权所必要的和适当的派生性权力，毫无疑问地包括在国会权力范围之内。1946年的立法改组法明确规定，调查权力是国会执行监督职务必不可少的手段。

　　国会调查的重要内容是政府官员的行为表现，如有无贪污受贿行为等，并为弹劾收集证据。它是国会监督政府的一种最直观的、形象的方式。对于重大问题的调查一般采用听证会的形式，国会有权强制不到庭作证的人出席调查听证会并提供证言，对于拒绝到国会调查听证会上作证的人，国会可以蔑视国会的罪名传讯，也可对提供虚假证言的人以伪证罪名加以传讯。国会有权要求行政机关就某一特定事项提出报告，或就其广泛的执法活动定期做出报告，以便于国会的调查和发现问题。对于比较简单的问题，委员会的成员可以与有关的工作人员进行面谈，了解情况，传达国会的意见。

　　在欧洲的其他国家，议会的调查限于重大问题，不涉及细微的行政事件。美国国会的调查和听证，往往不问事件的大小，只要能够满足议员的某种政治目的，都能触发国会的监督程序。国会的调查听证会一般是公开的，并通过新闻媒体向外界广泛报道，以取得公众对其调查的关注和支持。现在，国会对行政部门进行调查已成为国会监督总统以及行政部门的一项经常性的形式。

　　总之，国会对行政的控制是维持美国分权原则，保持立法部门和行政部门互相平衡的宪法手段。正如麦迪逊所言：“防止各种权力逐渐集中于一个部门的最大保障，在于给予每一个部门的主管者必要的宪法手段和个人动机以抵制其他部门的侵犯……，野心必须用野心来对抗”。事实上，美国国会对政府部门控制的严密程度，超过任何其他西方国家议会对政府部门的控制。

　　杨曙光