浅议美国的农业立法

　　一、引言

　　美国是世界上主要的农产品出口国，2001~2004年，每年的农产品出口额在535~620亿美元之间。从世界市场的份额方面来看，美国小麦出口占世界市场的45％，大豆出口占34％。在经济全球化趋势迅速发展的今天，各国市场之间的联系越来越紧密，主要经济大国的经济法律对世界市场的影响也越来越大。研究当代世界上农业大国、农业强国，美国的农业立法，对中国加强和完善农业法制建设具有特别的借鉴意义。

　　法律是资本主义市场经济发展的前提条件和充分保障。农业法律制度也是资本主义农业经济发展的前提条件和重要保障。美国农业发展中，农业法律制度保障土地的占有、使用、收益和处分，保护产权，优化配置，提高效率，引导投资，维持生态平衡，提高农产品质量，推动农产品出口，保障国家粮食安全。

　　二、美国农业立法的现状与目标

　　美国是实现工业化较早的国家，由于自然条件优越，生产力较发达，在上个世纪30年代经济大萧条时期，农产品大量过剩、价格猛跌，农场主入不敷出、负债累累，使农业生产和农民利益遭到严重损失。在国家干预经济的背景下，为了实施政府对农业的有效干预，美国通过加强和实施农业立法，促进农业发展。自1933年美国颁布的农业调整法至今，经过70多年的变迁，美国已形成以农业法为基础和中心、100多部重要法律相配套的比较完善的农业法律体系，使美国农业真正实现了法治。

　　在美国经济发展的整个过程中，农业为国民经济其他部门的发展提供了劳动力、原料和资本积累。农产品是美国最重要的出口产品之一，是美国同其他国家换取重要战略物资的手段，也是进行外交斗争的工具。有学者将美国200年来的农业政策与法律目标概括为三个方面：提高农业生产效率，增加和稳定农场主收入，增进社会福利和农村发展。

　　三、美国农业立法的演进过程

　　美国第一部系统的农业法产生于1933年，称为“农业调整法”，是美国在经济大萧条时期重振经济、加强政府对农业有效干预的具体措施之一。该法的目标是：解决生产过剩危机，提高农产品价格，增加农场主收入。建立和维护农产品生产和消费之间的平衡以及因此产生的销售条件，以便重新为农产品建立一种价格水平，使工农产品比价和农民的购买力恢复到对农场主有利的1910~1914年的水平，因为当时工农产品比价最合理，农民的购买力最高。该法规定了土地休耕、限额销售、信贷和价格支持、农产品贮备等制度。政府对休耕的土地和实行限额销售的农产品提供补贴；为农作物生产提供无追索权贷款；规定平价，对农产品实行保护价格；提供贷款帮助建立农产品的正常贮备。

　　1935年，美国形成1935年农业调整法（修正案）。该修正案最主要的一个内容是，规定用海关收入的30%来促进出口和国内消费，鼓励使用剩余农产品发展工业和其他用途，资助农产品的调整活动，这就是著名的“第三十二条款”。该修正案还授权总统，在他认为农产品进口妨碍到农业调整计划时，有权对农产品实行进口限制，这就是所谓的“第二十二条款”。

　　1938年，美国制定1938年农业调整法。该法的目的是为了保护自然土壤资源，并为洲际和对外贸易提供适量和供需平衡的农产品。

　　1941年，美国通过斯蒂格尔修正案。它要求凡是第二次世界大战中需要扩大生产的所有农产品一律实行价格支持，并要求把非主要农产品的价格支持在平价的85%或更高的水平上。1942年的紧急价格控制法对斯蒂格尔修正案作了修正。

　　1948年6月，美国制定农产品信贷公司特许法。该法规定，创办农产品信贷公司的目的是为了稳定、支持和保护农产品价格和收入，帮助维持平衡的、适当的农产品供应，并协助达到农产品有秩序销售的目的。同年7月，美国制定1948年农业法。该法主要目的是授权农业部长稳定农产品价格。

　　1949年，美国制定1949年农业法。该法否决了1948年农业法计划实行的灵活的价格支持政策，而继续把主要农产品的价格支持在平价90%（1950年作物）和80~90%（1951年作物）的水平上。该法对第三十二条款作了进一步修正，规定分配给农业部长使用的海关收入部分将主要用于易腐的非主要农产品及其制品的价格支持。

　　1954年，美国制定农产品贸易发展和援助法。该法通称第480号公法，目的是增加美国农产品在国外的消费，改善美国的对外关系。同年，美国制定了1954年农业法，其目的是为农业提供更加稳定的环境和扩大农产品的销售和处理。该法授权农产品信贷公司拨出25亿美元作为储备。

　　1956年，美国制定1956年农业法。该法是一个包括价格支持、生产控制、剩余农产品处理等内容的一揽子农业法。该法规定了土壤银行计划和价格支持。

　　1962年，美国通过1962年食物和农业法。该法目的是改善和保护农业收入，降低联邦政府农业计划的成本，减少联邦政府过多的农产品库存和维持合理的、稳定的农产品及其制品的价格。该法包括土地使用、第480号公法修正案、对饲料谷物和小麦实行生产计划管理三个方面的内容。

　　1964年，美国制定1964年农业法。该法的目的是鼓励消费更多的棉花，维持棉花和小麦生产者的收入，为1964和1965年生产的小麦实行自愿的销售证书计划。

　　1965年，美国制定1965年食物和农业法。该法的目的是为了维持农业收入，稳定价格和保证适量的农产品供应，减少过剩，降低政府成本，促进外贸，并为农村地区提供更多的经济机会。

　　1970年，美国制定1970年农业法。该法的目的是为生产者和消费者的利益建立完善的农产品计划。该法授予农业部长更加灵活的权力，放松了作物的播种限制。该法把每个农场主从每一种作物中取得的政府补贴总额（包括价格支持补贴、转耕补贴和销售证书补贴等）限制在5.5万美元以内。

　　1973年，美国制定1973年农业和消费者保护法。该法的目的是保证消费者以合理的价格取得充足的食物供应，因此，它强调扩大生产和控制食品价格的上涨。这个一揽子计划包括农产品计划、480号公法、农村发展、土壤保持和食品计划。该法内容包括目标价格、差额补贴、生产控制计划、补贴限额、灾害补贴、牛奶计划、羊毛计划和出口计划。

　　1977年，美国制定1977年食物和农业法。该法是综合性立法，包括农产品计划、农场主拥有的储备计划、食品券计划以及农业研究、推广和教育政策。

　　1981年，美国制定1981年农业和食物法。该法包括各种农产品计划、农产品出口、食品券和农产品分配、农业研究、资源保护以及信贷、农村发展等。

　　1984年，美国制定食物保障法。该法包括各种农产品计划、农产品出口、土壤保护计划等。该法的目的是实行灵活的农产品价格支持，以扩大出口潜力，使农产品计划和贸易、土壤保持、研究、信贷和谷物储备等政策协调一致，降低政府在农业方面的开支。

　　1990年，美国制定1990年食物、农业、资源保护和贸易法。该法修正了1938年和1949年两个永久农业法、1977年食品券法和1985年食物保障法。该法包括农产品计划、资源保护、农产品贸易、农业研究、食品券计划、信贷、农产品推销、谷物质量、有机农产品证书、农作物保险、农村发展、全球性气候变暖等。该法是美国农业立法史上包括内容最广的一个立法。该法的立法目的是：进一步削减联邦政府用于农业的开支；通过扩大农产品出口，帮助农场主维持收入的增长；加强环境保护。该法坚持以市场为导向的法律制度。

　　1996年，美国制定1996年联邦农业完善和改革法。该法主要包括农业市场过渡法、农产品贸易法、营养援助法、农业发展法、农业信贷法、农村发展法、农业研究推广和教育法等。它围绕土壤保护、增加农产品产量和降低农产品生产成本三个目标，旨在通过加强和完善农业生产的市场导向，减轻政府农业支持政策的财政预算压力，促进农产品出口贸易。该法取消了原来的农产品计划及其为农场主提供的补贴，制定农业市场过渡计划，向农场主提供为期7年的生产灵活性合同补贴，最终在2002年以后实现无补贴。取消了对农作物耕种面积的限制，农场主可以根据市场需求来耕种自己的土地。保留了无追索权贷款和农产品销售贷款，但是利率增加了1个百分点。该法取消了农场主拥有的储备计划。该法的根本目的在于推进贸易的自由化。

　　2002年，美国制定2002年农业安全与农村投资法案。该法自2002年开始实施至2007年止，为期6年。该法案规定在今后10年内联邦政府用于农业的拨款将达到1900亿美元，至2007年为止财政拨款将比现有的农业法案所确定的拨款增加67%.该法包括农产品计划、环境保护、农产品贸易、营养计划、信贷、农村发展、科研、林业、能源及杂项（主要是产地国标示及防疫检疫）等。该法扩大了受补贴农产品的范围，调整了补贴的标准，补贴金额达到历史最高水平。

　　四、美国农业立法变迁的规律

　　自罗斯福新政以来，为了缓和农产品过剩危机，拓展国内和国外市场，美国政府推行了一整套以价格支持体系为手段的农产品贸易保护政策。从1933年至1985年间，农业法以限制农产品播种面积、政府建立农产品储备调节市场供求关系、扩大农产品出口、扩大农产品的工业用途和实行国内的食物分配计划为主要特征，其实质是对国内农产品生产和贸易的一种保护。

　　20世纪80年代中期以后，美国农业法总的趋势是朝着自由化的方向发展。20世纪80年代初期开始，由于供给学派的市场调节理论取代了凯恩斯主义的国家干预理论，使得当时的经济政策朝着市场调节的自由贸易方向发展，要求农产品贸易政策随之发生相应变革。鉴于国际市场对农产品需求旺盛， 1985年农业法对农产品实行固定补贴，并降低了农产品的目标价格，从而减少对农产品的价格补贴。同时，农产品的最低保护价在过去5年平均价格的基础上再减少15%.

　　20世纪80年代后期以来，由于联邦政府的财政赤字不断上升，迫使各个部门不得不控制政府财政补贴。此外，这个时期国外对农产品需求依然旺盛，所有这些都导致了美国农产品继续沿着自由化的方向发展。1985年农业法的市场导向延续到1990年农业法，该法规定联邦政府将减少农产品的财政补贴，以鼓励农场主通过自由竞争开拓国际农产品市场。

　　20世纪90年代初期以后，因为联邦政府的财政赤字不断攀升，减少农产品补贴已是大势所趋。另外，克林顿政府主张减少国家干预，强调自由市场机制，这对农产品自由贸易产生较大影响。在国际市场，由于食品短缺，俄罗斯和其他独联体国家继续在国际农产品市场进行抢购，这也在较大程度上加速了美国农产品销售的自由化势头。所有这些，最终导致了1996年农业法的出台。1996年农业法是继1985年农业法及1990年农业法后更进一步朝市场导向的原则迈进。但执行两年以后，情况发生了变化。从1998年起，由于国际市场农产品价格普遍下降，再加上美国农业政策刺激了农业的增长，农产品过剩加剧，农产品价格下跌，农民的收入有所下降，原计划的补贴额不够。为此，美国政府又推出两项保障农民收入的政策，即作物收入保险计划和市场损失补助，帮助农民克服市场经营风险和自然风险。1999和2000年，政府继续增加农业支持的支出。

　　从1933～2002年的70年间，基于国内外形势的变化，美国农业法几经变革，不同阶段农产品贸易保护政策也体现了不同的特点。自1985年农业法揭开了美国农产品贸易自由化的篇章开始，其后1990年农业法、1996年农业法尽管出台的背景不同，法案内容也有变化，执行情况也不尽相同，但其出发点都是为了促进农场主加强自由市场竞争，向农产品贸易自由化方向发展。

　　20世纪90年代末期，美国农产品价格低迷，库存积压。2002年美国农业法大幅度提高了对农业的补贴，这与20世纪80年代以来农业法致力于削减农业预算、提倡自由贸易的目标不同，标志着美国农业补贴政策的重大转变，使美国政府自由市场农业改革大踏步后退。2002年美国农业法背离了削减农业补贴的承诺，违背了WTO规则下贸易自由化的趋势，遭到了世界各国的批评。这种做法降低了美国农产品的价格，致使其他国家特别是第三世界国家的农产品失去竞争力，拉大了南北贫富差距。

　　五、结语

　　在近百年美国的农业法律变迁中，农业法的内容由过去早期的农业保护逐渐转向现在全面的农业支持。尽管GATT（关贸总协定）弱化和减少了国际贸易中的农业保护，但进入20世纪中后期，美国又利用GATT与WTO的基本规则，借助其强大的经济实力开始了新一轮的农业保护主义浪潮，借以提高本国或本共同体农产品的市场竞争力，阻止或排斥来自别国或共同体外部的农产品的大量进入，以此来实现其农业生产的持续稳定发展。从其农业法律创新的内涵来看，呈现出明显的阶段性特征，那就是一改过去孤立的农业保护立法，转而走向主动而全面的农业支持。法律变迁中，既充分尊重市场运行机制的支撑作用，尊重农业生产发展的内在规律，又强调政府的功能与作用。农业支持中，政府主动设计与农业自主配合有机耦合。美国传统的单一农业保护法律政策体系转向以科技推广、食物安全、贸易促进、资源保护以及区域发展为中心的农业支持模式。水土保持、环境保护、农村公共设施服务、区域协调发展、科技研发推广等方面的财政及信贷支持也在法律中作了明确规定。

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　　徐世