美国的议会立法与公众参与

　　美国的政治、经济、文化和社会生活呈现多元化特点，因而即使是一些简单的问题往往也难以得到简明扼要的回答。不过，我们可以从以下几个方面来透视美国议会立法与公众参与的互动关系：

　　一、市民参与选举

　　凡美国公民，年满18周岁即享有选举权，但必须先履行选民登记程序（北达科他州除外），才能行使这一权利。美国有50个州、3100个郡（或称县）、2.2万个市镇、1.3万个校区，有的州还设立了一些专业的特别行政区，因而有党内初选、总统大选、美国国会议员选举、州长和州议会议员、郡议会和市（镇）议会议员、校区和特别行政区管理委员会等各个层次的直接选举。选举是市民参与政治的重要途径之一，但是如今选举在很大程度上演变成了各党派、利益团体相互竞争的手段和目标。许多企业、组织在选举中倾注了大量财力物力和人力，以期选出自己在议会中的代言人，而许多普通市民尤其是年轻市民则对选举表现出冷漠态度。新罕布什尔州素有民主传统，从1920年开始，每次总统大选首先是从该州开始的。这个州有一个市镇，人口7000多人，选民登记5500多人，占人口的80％，2004年参加投票的出席率占登记选民的85％。而全国选举的参选率就比较低，如1988年实际参加投票的人数只占选民的57％，1992年为61％。为了激发选民参选的热情，有的专门团体，如印第安纳妇女选民联盟等，采取举办公众论坛、议员演讲、集中培训等方式，向选民传授竞选的程序和知识，培养市民参选的兴趣；有的地方试图通过改进选民登记工作（各州有权决定登记程序），采取集中投票和邮寄投票相结合的方式，扩大和方便选民参选。在西雅图有六七万华人，他们对政治参与的热情也不是很高，尽管华盛顿州议会立法规定，人口占一定比例的使用非英语的地区应当印制本民族语言的选票，但第一次参加选举的只有几百人，2004年参加选举的也只有1200多人。西雅图市在1972年成立道德标准委员会的基础上，于1991年开始由市议会推荐3人、市长委任4人组成市道德标准与选举委员会（任期3年，每年轮换部分成员），并聘请律师和公务员作为其工作班子，负责对全市的公职人员（包括选举的议员、市政府的官员、雇员）的道德操行和执行选举法情况进行监督，以受理违反专业道德和选举法行为的投诉案，遏制腐败和选举舞弊行为。美国宪法规定，宪法没有授予联邦行使而又没有禁止各州行使的权力，均属于各州或人民行使。因而许多重大的决定，如有关教育、住房、地方税务、公共卫生、商业组织、结婚与离婚、普通警力等地方事务的决定，是在州、县或市镇、校区、特区里作出的。在一些市镇，有些地方事务问题还放在选票上一并投票，或者召开市民大会进行表决。所以相比较而言，美国人对地方的政治活动往往比联邦一级的要感兴趣一些。

　　二、议员提出法案

　　在美国提出法案的主体主要是议员。议员可以单独一人提出法案，不需要得到一定数量的其他议员的署名或者附议，但是实际上也有议员联名提出议案的，这样做往往被认为对推动法案的审议有利。由于立法权完全属于议会，因此政府没有法案的提出权。尽管许多法案由有关政府部门倡议或者起草，但必须至少通过一名议员才能在议会提出。议员可以将成文的法案送交议院，也可以将起草法案的任务交给两院的立法工作机构（有的称立法顾问机构），由其根据委托起草的议员的意愿研究现行法律和资料，完成法案草案。如果议员对草案满意，即可签署一张同意书，并将法案提交议院。此外，政府或独立机构的首长向参众两院议长写信，表示希望议会就某些问题立法，甚至直接将成文的法案转送议长，请他代为提交，但代为提交的法案，必须经过公众听证会和律师审阅等程序才能提交议院。有关利益团体经常游说议员应当就哪些问题立法，甚至直接草拟成法案递交给议员。如果议员觉得这些立法提议可行，可以另外找人起草议案，也可以直接接受起草的原案，并请参众两院各自或共同的立法工作机构将其修改得更加符合法律用语及形式后，提交议院。议院的立法工作机构与委员会和议员的助理人员不同，大多为常任公务员，保持政治中立，只提供法律方面和立法技术方面的服务，不提供政策性建议。为了使议员及时掌握法案的基本内容，更好地发表审议意见，使公众了解法案的内容，便于参加委员会举行的公听会，扩大法案的影响，保证法案的顺利通过，法案在提交议院后要及时地印发和在议会网站上公布，公众可向立法机关索取电子版或印刷版的法案。有的州的州法还规定，一定比例的选民联名，可以直接行使立法创议权，或者提出要求修改本州宪法的议案。

　　三、利益团体向议会进行游说

　　美国人一向关注从政人员是否代表他们的利益，因此往往组成维护自身利益的“压力集团”、院外游说集团、民众行动委员会或者特殊利益团体。这些利益团体向议会进行游说，被视为美国社会各阶层、公众向立法机关表达利益诉求的一种传统而有效的方式。这种游说团体，必须符合一定的资质条件并且事先向议会进行登记，定期公布收入来源和游说开支情况。无论是在联邦，还是在各州、郡、市镇（校区），都有一批活跃在议会及议员之中的游说团体，许多州、郡、市镇、企业团体还在联邦或者州里常年派驻有自己的游说代表；有的自上而下成立全国性的组织网络，通过游说人的联合行动，做各州的国会议员工作，从而影响联邦立法；有的几个利益团体联手，向议会施加影响。据介绍，仅在华盛顿特区的游说组织就有2000多家，比较活跃的有900多家；新罕布什尔州众参两院的议员共424人，而登记注册的游说团体有200多家，比较活跃的说客有70多人；印第安纳州登记注册的游说公司约250家左右；西雅图市登记注册的游说人员约800人，全职的约200人。说客大多是律师，有专业背景，有的还有在政府任职的经历，他们除对议员进行宣传、培训外，还为议员及幕僚提供资讯。游说团体或者说客受某个地区、行业、企业和其他组织的委托，在很多时候是将起草好的法案请议员向议会提交，或者帮助议员起草法案，推动法案的审议，促进议会立法；有的时候为了保障特定的利益，在立法中充当“辩护律师”，影响议员投票，阻止议会立法；有的时候也明知难以立法，却借助立法这种方式给议会施加压力，为代理人做宣传工作。议会大多设有负责游说团体和人士登记、管理的专门委员会。说客在议会活动时，要佩戴有专门颜色的标志，服从议会的管理。许多州的法律对游说行为进行了规范约束，以避免用不正当手段拉拢和收买议员。游说集团在影响美国议会立法以及内外政策的制定上，起着重要的作用，而推动游说集团游说活动的还是金钱与利益，弱势群体和公众个体是很难在立法中发挥作用的。此外，在美国，还有一些非政府组织、“智囊团”、“思想库”，如优良政府委员会、法律改革委员会、公共事务委员会、财政预算及政策咨询中心等，它们通过开展项目研究、市民调查、举办论坛、与议员和政府官员沟通、向议会提供证言、对公职人员进行测评等方式，提出立法建议和操作方案，表达利益诉求。

　　四、议会活动对公众开放

　　美国有特定的法律要求政府的门窗敞开，例如，1966年颁布的“查讯自由法”意味着任何人，不仅仅是美国公民，都有权知道美国政府在做什么。与一般的公共机构、团体不同的是，议会大楼向公众开放，即使是“9.11”之后，只作必要的安全检查，而不需要查验证件，公民就可以自由进入议会大楼参观，索取资讯，或者在议会会场旁听。议院会场和委员会会场的设置及相关设施，以便于议员开会议事和公众旁听为原则，而且议会大楼往往是国家权力的象征，是市民教育的场所。议会各委员会审议法案，大都是在举行听证会后才作出决断。美国大约有9个州的州法规定，举行公众听证会是议会委员会审议法案的必经程序，议会委员会的所有会议，除涉及委员会内部事务外，都要向市民公开。有的法案，如交通建设法案的审议，就要举行法律方面的听证会、工程技术方面的听证会和市民听证会。把听证会作为决策的一个必经程序，有利于防止决策不当和决策失误。议会的会议议程和议员发言记录及时在议会网站上公布。众参两院及委员会的会议，由电视台、网站直播或转播。媒体作为连接政府与公众的一个平台，它对议会活动，尤其是重点法案及立法进展情况，一般都进行跟踪报道。有的议会还编印了议会介绍手册、工作程序图表、棋类游戏等，向市民介绍议会知识。有的议员还通过电话、电子邮件等方式与市民直接联系。

　　人大研究·王亚平