英国议会制度的变迁：从“议会主权”到“行政集权”

　　议会主权是英国宪法的特点，指议会立法具有最高性，其立法能力没有任何法律限制[1].法国人端洛姆（Delome）曾有一句名言来说明英国议会的万能：“在法律上它什么都可以做，除了把女人变成男人外。”[2]议会主权是英国极其重要的原则，“如果不是最重要的原则，也是表现英国宪法特点的最重要的原则之一。”[3]但是，进入20世纪，议会主权不断受到挑战，行政权力不断膨胀，构成英国议会变迁的主线，特别是2006年7月英上院议长首次被选举产生与具有1400年历史的大法官被废弃，更是英国议会“议会主权”到“行政集权”变迁的历史性标志。

　　英国议会由上院 （贵族院）、下院（贫民院）、国王共同组成，行使国家的最高立法权。英国议会创建于13世纪，迄今已有700多年的历史，被称为“议会之母”。上院由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官、教会大主教和主教组成，共669名议员，无任期限制。上院的立法职权主要是：提出法案；在立法程序中可以拖延法案生效；审判弹劾案；行使国家最高司法权。下院议员由普选产生，共659名议员，任期5年。下院的立法职权主要是：提出重要法案；先行讨论、通过法案；提出质询；财政法案只能由下院提出和通过。国王被看成是“一切权力的源泉”、“国家的化身”，在政治生活中处于“临朝而不理政”、“统而不治”的地位，具有国家的象征意义。在立法职权方面，国王批准并颁布法律；制定文官管理法规；颁布枢密院令和特许状；召集、中止议会会议；解散议会；任免重要官员。但是，国王的这些权力主要是象征性的，行使这些权力主要还是一种形式。例如，国王批准法律，必须先经由议会通过，国王只是履行一下手续；国王解散议会，但必须根据首相的决议才能采取行动。

　　英国议会居于优越于其他机关的“至上”地位，曾经拥有几乎是无限的立法权。英国议会立法的职权可以说是无所不能，主要包括三个方面：立法、监控财政、监督政府。

　　一、议会主权时代的议会

　　17世纪英国资产阶级在实现政治解放的过程中，根据资产阶级古典政治理论家、法学家们的设计逐步把议会推向国家权力的中心，这就是所谓“议会主权”理论。“议会主权”的表现主要有两方面：一方面是议会立法权在国家权力体系中处于最高地位。只要政府存在，立法权就应当是最高的权力[4].行政权与司法权从属于立法权，并对立法权负责。另—方面，议会有权监督执行权的行使，有权“调动和更换”执行机关，从而使执行权对立法权的“政治责任”得以贯彻。

　　资本主义革命后的英国议会正是朝着英国古典政治理论家们所设想的“议会主权”的方向发展的。1689年的《权利法案》和1701年的《王位继承法》初步确立了英国立宪君主制的政治体制，为建立英国现代意义上的议会提供了最初的法律基础。主要表现在以下两方面：其一，巩固并扩大议会，特别是下院的职能和权力。《权利法案》规定，未经议会同意，国王不得终止法律生效和废除法律。只有得到议会同意，国王才能征税。和平时期在王国范围内维持常备军也需得到议会同意。议会实行自由选举。议会中有言论和辩论的自由[5].《王位继承法》为阻止国王对国会活动的操纵，规定：凡担任任何隶属于国王的有报酬职务或职位者，以及向王权领取抚恤金者，均不能成为平民院议员。国王的赦免对下院弹劾案无效。一切法案只有经议会同意才具有法律效力，国王必须严格按照国家的法律来治理国家[6].其二，使政府（原为枢密院，后为内阁）向国王负责逐步转为向议会负责，特别是向下院负责。首先，由于下院可以通过提出弹劾和废黜法案的办法，追究国内外政策失败的责任，就使内阁尽可能实行议会赞成的政策。于是迫使国王开始吸收议会中多数党的领袖参加内阁。如果国王的大臣得不到议会的支持，他们就应该辞职。1742年英国第—位首相渥尔波就是这样辞职的，1782年诺斯内阁集体辞职。其次，原枢密院的职能与权力逐渐转移到内阁。威廉三世时开始从赞同议会多数党观点的人士中选任大臣。

　　当然这个发展过程并不是—蹴而就的。在19世纪初，即1832年选举改革前，由于国王在议员选举、首相选择、左右内阁成员的态度、解除大臣职务等方面还享有相当大的权力和影响力，国王不喜欢的政府常常被迫下台，而国王支持的政府虽然得不到下院的信任却依然可长期维持执政地位。因此，议会，尤其是下院的职能和权力还很有限，真正意义上的议会主权是1832年选举改革以后实现的。从1832年到1867年被称为英国议会制度的“黄金时代”。在这段历史中，由于议会和内阁均摆脱了国王的控制，加上那时议员尚不存在服从其政党领袖的硬性的党派纪律，执政党议员与反对党议员一起反对本党组成的内阁和首相的情况经常发生，所以，议会主要是下院比较容易行使其“倒阁权”。据统计，从1832年到1867年有十届内阁因下院的不信任而倒台。议会主权的实现另外一个重要的推动因素就是现代政党政治在英国的完善。现代政党政治的完善有利于议会的立法权对以国王为代表的行政权的最后胜利。此后，资产阶级通过控制政党，政党控制议会，议会控制内阁这样一个政治程序的逻辑实现自己的意志。而当19世纪末自由资本主义向垄断资本主义过渡后，“议会主权”的代议民主政治体制开始不适应经济基础的新要求，于是“行政集权”的代议民主政治体制就将无可避免地代替了“议会主权”的代议民主政治体制。

　　二、行政集权时代的议会

　　如果对20世纪初西方国家宪政变革情况作一考察，人们就不难发现，在经济危机和战争四起岁月里，西方国家的国家机器就都开始强化起来，其核心标志就是行政力量在现代西方立宪政治框架中走到了中心位置。分析和掌握19世纪末20世纪初以来英国行政集权民主制下议会的变迁，对于我们全面理解英国现代立宪政治框架的变迁过程是相当重要的。

　　20世纪初以来特别是第二次世界大战以后，英国议会职能与权力的变迁，主要体现在两个方面：

　　第一， 议会权力的重心从上院向下院位移。1832年的《选举改革法》，扩大了选举权，取消了上院提名下院议员候选人的权力，从此结束了上院控制下院的局面。1911年通过的《议会法》使议会权力的重心发生了位移，这在上院与下院权力关系的演变史上是一个重要的里程碑。该法规定，下院通过的财政法案无须经过上院的赞同，上院在收到财政法案的一个月内，需呈送英王批准。而认证法案是否属财政法案的权力属于下院议长。下院连续通过的其他公议案 （欲将下院任期延长5年以上的议案除外），若连续三次遭到上院否决，下院可直接将其呈送英王批准，前提是该议案在第一次会期中二读到第三次会期中三读的时间不得少于2年。换言之，上院至多能将财政议案拖延1个月，将其他议案拖延2年生效。1949年的《议会法》又将上院对下院通过的议案的拖延期由2年改为1年。从此上院丧失了否决下院财政议案和其他议案的绝对权力。另外，上院议员出任内阁大臣的权力受到了近乎毁灭性的打击。19世纪初，内阁大臣几乎清一色由国王从上院议员中任命，皮特是惟一的下院议员。1911年《议会法》确认了下院的政治优势地位。作为一个惯例，首相必须来自下院，内阁成员也很少由贵族担任。据估计，在战后历届政府中任职的贵族只有15～20名[7] .

　　第二，宪政体制的重心从议会向行政位移。首先，议会的议事规则向有利于内阁控制的方向发展。1881年议会通过《关于紧急情况的决议》，根据该项决议，首相取得提请下院认定某项问题为紧急问题的权力。这种提案不需任何讨论而交付表决。从1882年起该项规则成为议会议事规则的一条常规。 1887年下院领袖史密斯还提出了一个新的程序规则：如果议员来不及在预定期限以前全部审核法案，则下院议长必须将法案的其余部分不经过讨论而提交表决。其次，原属议会的大部分立法权逐渐以直接或间接的、公开的或隐蔽的形式转移至以首相为核心的内阁。预算案和其他财政法案的提出权属于内阁。议会还通过对内阁的大量“授权立法”而使立法权实际上落入内阁之手。20世纪30年代以来，英国所有重大的政策都是由与首相关系密切的阁僚商量决定的，且内阁决定政策从不表决。

　　当然，行政集权时代的英国议会并不是一个可有可无的政治机构，相反，它在提供人民主权向政府治权的合法性转换、内阁政府的立法和政策的权威性认定、提供政党合法活动的一种体制框架、作为公民向政府“诉苦”（陈述民情）的必要场所等方面仍然具有其他机构无法替代的作用，更何况议会在法律上至今依然保留了“议会主权”的形式地位。

　　三、历史性变迁：英上院议长首次选举产生

　　2006年7月4日注定要成为英国宪政史上一个具有里程碑意义的日子。这一天，拥有600多年历史的英国上议院首次用选举的方式产生了一位新议长，同时废除了有1400年历史的大法官职务（Lord Chancellor，该职务由首相提名、国王任命，一直兼任上院议长一职）。原工党政府卫生大臣、现上院议员的女男爵海琳·海曼成为英国历史上第一位选举产生的上院议长，这标志着英国议会制度的改革又前进了一步。

　　海曼女男爵的工作除了主持上院的会议外，还将成为上院的代言人。在某种意义上，她还是上院议员之间争论的“仲裁者”。与原来的议长相比，新议长还少了一项任务：根据传统，在每年英国议会的开幕式上，兼任上院议长的大法官要把政府施政计划的大纲呈献给女王，而现在新议长免除了这个工作。

　　她坐上著名的“羊毛垫子”。根据英国的传统，上院议长在主持会议的时候，要穿上特制的礼服，其中以假发和长袜最为著名。不过作为女性，海曼女男爵可以不戴传统的假发。上院议长的坐椅上还有一块特制的羊毛垫子，这个垫子由来自英格兰、苏格兰、爱尔兰和威尔士的羊毛织成，曾是大英帝国财富的象征。

　　这次上院议长的更迭在英国有很大的争议。2003年，布莱尔在获得连任之后就宣布了这项改革方案，批评者认为，这会削弱贵族的影响。但经过3年的协商，所有各方都同意上院议长应该由上院全体议员选举产生。

　　海曼女男爵当选上院议长具有很大的历史意义，因为这意味着拥有1400年历史的大法官一职的终结。在英国历史上，大法官曾是英伦三岛上仅次于国王的职务。这个职位的起源可以追溯到公元605年，它最初是王室的书记员，后来一度集立法、司法、行政三种权力于一身。在英国历史上，担任大法官这一职位的名人很多，其中既有贤人圣徒，也不乏奸诈之徒。但到了现代，大法官一职的重要性越来越弱，只是在上议院和枢密院司法委员会开会时担任主持人的工作，不过在名义上，大法官仍是最高法院的院长、上议院的议长，另外还兼任内阁的法务大臣（因而也是执政党的要员，须与政府共同进退）。 布莱尔上台之后，一直致力于宪政改革，大法官一职成为改革的主要目标。2006年7月4日，随着海曼女男爵的当选，大法官这一存在了1401年的职位“寿终正寝”了。

　　这种变迁的原因何在？众所周知，根据宪政习惯，英国上议院（贵族院）的议员不是选举产生的，而是由王室后裔、世袭贵族、终身贵族等组成。由于女王可以临时增封爵位，而议员死亡无需增补，所以上院议员人数不定。

　　英国资产阶级革命后，随着国王逐步退化为政治偶像，上议院的权力、威望和作用也在不断下降，日益显示出同其人员数量上的反差。1999年上院改革以前，上院世袭贵族有700余名，终身贵族有300多名，另外还有少数的宗教贵族和法律贵族。所有贵族总数多达1200余名，但其中每年能够出席该院一半会议的成员仅有1/6左右。其中世袭贵族相对而言素质最低。上议院贵族多数是保守党人，而且老人占多数，这些贵族不拿薪金，但上一天班可拿一定的车马费。因此，上议院曾被讽刺为“退休政界人物的养老院”。

　　布莱尔执政时期，相当数量议案的通过遭到上议院的阻挠，为此工党意见很大。

　　1999年11月，上院改革法案通过，除92名留任外，600多名世袭贵族失去上院议员资格。 2003年，布莱尔政府曾提出7项上院改革方案，但由于保守势力的强烈反对而不得不暂时搁置。这次上院选举议长就是布莱尔改革计划的一部分。

　　但是，从宏观视野看，这次上议院议长产生方式的具有历史意义的变革，不过是英国议会从“议会主权”到“行政集权”变迁规律的一个佐证而已。这种变迁，从长远来看，对于实现英国国家机构权力行使的制约和平衡是有利的。

　　注释：

　　[1]ECS Wade and A.W Bradley：Constitutional and Administrative Law，10th edition by A.W Bradley，Longman Group（FE）Limited，1985，p.64，p.69.

　　[2]龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》， 法律出版社1985年版，第59页。

　　[3]Sophie Boyron：Proportionality in English Administrative Law： A Faulty Translation？ Oxford Journal of Legal Studies，Oxford University Press，Vol.12， No.2， Summer 1992， p.257.

　　[4]「英」洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964版，第92页。

　　[5][6]姜士林等主编：《世界宪法大全》上卷，中国广播电视出版社1989年版，第1131、1132页。

　　[7]胡康大：《英国政治制度》，社会科学文献出版社1993年版，第10页。

　　（作者单位：肇庆学院政法系）

　　人大研究·祁建平