英美议会“收入保障系统”评介

　　征税行为是政府与民众关系中最为敏感的话题[1].在英美两国，对征税权的控制是最早的也是最重要的财政权力。因为税收直接来自于民众，涉及税收的法案与民众的切身利益密切相关，作为民意代表，议员们对征税问题极为重视，利益集团也把对议会收入保障系统的介入作为谋取利益最大化的手段。围绕着税收法案展开的审核与立法程序，是议会行使财政权最重要的途径之一。

　　本文所指的收入保障系统，就是由议会通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使其在税收、国债和金融领域中的财政控制权的结构系统，目的是代表纳税人审核和批准税收法案，发挥监督和控制政府财政收入、稳定国家财政金融活动的功能。

　　英美两国议会的收入保障系统主要通过议会的立法系统来执行。立法系统通常分为两部分：一是议会全体会议，由议长、多数党及少数党领袖、两党的督导员及全体议员组成，其任务是通过辩论和表决，履行议会批准立法的正式手续。二是各委员会组织，它们是议会财政立法工作的中心。由于两国的委员会体制有很大的区别，它们的组织结构及其功能也相差很大。

　　一、全院委员会与财政法案：英国议会的收入保障系统

　　1.全院委员会：收入保障系统的中心

　　英国议会的收入保障系统主要由全院委员会承担。全院委员会是英国下院最重要的委员会，它纯粹是在特种程序下进行工作的下议院本身。泰勒曾描述说：众所周知，平民院具有双重人格。当议长高坐于宝座之上时，权杖被尊贵地摆放在桌面上，这时是庄严的议会在开会。但是，平民院也能变成一个委员会开会，这时，它从议长父亲般的监视下解脱出来，权杖也被悄悄地隐藏到桌子底下。担任筹款委员会主席的议员根据惯例坐在议会秘书的座位上主持委员会议[2].

　　全院委员会成员包括全部646名[3]议员中的645位——议长按传统惯例通常作不必要的缺席。全院委员会会议和议会全体会议的区别主要在于：全院委员会不由议长主持而由全院委员会主席主持，表示议员们在讨论财政问题时不受王权的监督；全院委员会只讨论某些事关重大和特别规定的事项，如英国下院讨论政府财政收支问题时，为显示其重要性和表示慎重起见，便规定必须以全院委员会的形式出现：全院委员会开会时，可以根据需要称为筹款委员会和供应委员会两种不同的名称，前者负责财政收入法案的审议和辩论，后者负责财政支出法案的审议与批准；全院委员会开会时的议事规则也和议会全体会议开会时有所不同，它可以不必采用严格的议会辩论规则，议员讨论问题时比较轻松，谈论的议题范围也比较广泛。

　　全院委员会的组织形式是英国议会委员会制度中最具有特色的内容，它可以充分地保证每一位议员不受任何限制地直接参与预算与拨款问题的讨论。全院委员会开会时，新闻媒体予以公开报道，使全国每一个选区的选民——也就是全国所有的纳税人，都能在第一时间直接了解政府财政收支问题的具体情况，都能通过本选区选出的议员直接对预算和拨款法案提出意见和建议。这种直接诉诸纳税人行为的方式，最完备地体现了“不经代表同意不得纳税”的传统宪政原则，并在政治民主和经济民主不断发展的今天，大大扩展了财政民主的沟通渠道，通过赋予纳税人客观而全面地了解税收信息的权利，保障他们对国家税收事务的知情权和监督权。

　　2.财政法案：年度税收立法的主要形式

　　英国财政预算由两部分组成，即统一基金预算和国家债务基金预算。财政资金的主要部分通过统一基金分配，它是日常资金收入及其支出的账户：国家债务基金是基建投资预算。统一基金收入超过其支出的部分，列入国家债务基金的收入部分；如果统一基金出现赤字，则从国家债务基金的贷款中抵补。这一贷款额由增加的国家债务解决。统一基金的主要收入是税收，占统一基金收入的95％以上。英国国家预算收入的大部分，约90％来源于税收收入。英国的税收由直接税和间接税构成。属于直接税的有：所得税、公司所得税、资本增值税和资本转让税等；主要的间接税有：增值税、消费税和关税。其中，直接税占的比重稍大些，如1980~1981年度直接税占税收总额的52％，间接税占48%[4].

　　与其他国家相比，英国预算制度有一个显著特点，就是政府支出和收入预算不是同时决定的。通常，税收和支出决定是在不同时间和不同的文件中提出。在英国政府预算日提出的报告中，不是包含支出和税收两方面内容的预算，而基本上是税收预算。英国政府之所以把税收和支出计划分开来编审执行，主要是因为政府认为这有利于实现理想的支出和税收目标。第二次世界大战以后，这种分开进行预算管理的制度被用来作为影响短期需求、提高产量和实现就业的工具。因为在收入方面，税收被看做是短期经济管理的主要工具，而公共支出一般提前数年就计划好，认为这有利于提高决策的稳定性，并可促进所有公共部门的节约和效率。

　　在英国，虽然政府的绝大多数收入都来源于税收，所有的税收都必须经过下院的同意，但是大部分税收（3／4左右）是根据永久性的立法，规定全体纳税人必须承担的，不需要每年由议会予以考虑。但是，有一项非常重要的税种保持着暂时性的特征，使下院可以每年对税收进行一些控制——这就是所得税、公司税，加上茶税和酒税等等，它们每年必须根据筹款委员会决议案的授权予以确定。因此，英国议会对政府收入的控制立法可以分为两类：一类是永久性的税收立法；另一类是每届会期必须通过的年度“财政法案”，主要对所得税率进行调整[5].

　　永久性税法草案一般由英国财政部制定，通过每年议会开幕时女王亲临议会讲话的形式提交下院。下院收到提案后先进行一读，即由议会秘书宣读提案的题目和原由，随后列入议事日程，并把提案打印分发给全体议员。在一读通过一至两个星期后，下院进行二读，即对该税法提案进行一般原则性的讨论，这个阶段常被称为“总讨论”，是执政党和反对党进行的大决战，若经辩论后进行表决时被否决，议案就成为废案；若通过，议案原则上就算通过了。二读以后，由下院通过决议，宣布把税法提案交付筹款委员会讨论。这时，议长离开议长席，下院召开全院委员会，由筹款委员会主席主持会议。这一阶段是考虑议案细节的阶段，每一条文依次讨论，可以提出修正案并将全案回报下院。下院收到议案后，则对全院委员会的修正案进行复审并提出报告，若下院反对党再次提起辩论，议案还可退回全院委员会重新审议。随后，该议案进入三读程序，只能进行文字上的修改，如反对者不超过6人即行通过，最后通过投票表决，税法议案正式通过。最后，该法案送交上院批准并经女王签署后正式颁布。

　　“财政法案”在每年议会审议预算案时表决通过，是年度财政立法的重要形式之一。每年3月底前的某个下午，财政大臣在下院全体会议上发表“预算讲演”，主要对新的财政年度的所得税税率及一些每年进行调整的税收方案提出决议草案。由于这是第一次公开提出新财政年度所得税税率，因此格外得到全体议员、新闻界乃至公众的热切关注。财政大臣的税收建议通常由20到30份具体的决议草案组成，它们和相关文件一起，被提交下院讨论。演讲结束后，下院立即组成筹款委员会对这些决议草案进行辩论和投票，形成一份总的决议案，赋予这些决议案以临时性的法律效率[6].总决议案经讨论同意后报告下院。随后，下院将举行为期4到5天的辩论，辩论的主题除了针对财政大臣提出的决议案以外，还可以针对现存的整个税收结构、预算开支的充足性以及规范经济活动的措施等问题展开[7].在辩论的最后，提出一项总的动议，所有的决议案被付诸表决，这向所有的议员提供了第一次对预算决议案中特别的税收项目表示反对的机会[8].由于该份决议案只具有临时性的授权，按规定必须在4个月中通过一项“财政法案”赋予其法律效力。

　　通常情况下，在决议案表决通过后，下院会立即正式提出一份“财政法案”，授权政府为提供公共服务所需要的款项征税，财政法案以决议案为基础，给予每一项具体的税收方案以法律效力。它涉及的范围极广，几乎所有关于岁入和国债的一切财政规章都包括在内[9].其中被批准的税收主要包括三种：第一次开征的税收；在本财政年度进行调整和增加的税收；根据法案需要每年更新和调整的税收[10].财政法案和其他法案一样，必须通过一读、二读、委员会阶段、报告阶段和三读程序，每一个程序必须在不同的日子中完成。其中，二读程序中的辩论常常会持续一天。委员会阶段由筹款委员会承担，它是财政法案的立法过程中最重要和最有特色的程序，议员们会充分反映出广泛的公众利益和要求，利益集团和社会组织会通过议会两大党成员表达自己的想法，政府大臣们为了保持预算的完整性，有时会作出暂时性的让步，承诺对下一年度的预算作出调整。三读辩论虽然限定在法案内容本身，但也为实现财政法案的目标提供了重新审视的机会。财政法案在下院表决通过后，经上院批准及女王签署后颁布实施[11].

　　3.评价

　　总体上看，英国议会的收入保障系统是比较完备的，以全院委员会的方式讨论税收问题充分表明英国议会传统上对税收问题的极端重视，这是长期以来财政民主理念在议会财政权运作机制中不断强化的结果，因为只有让每一位下院议员直接参与税收法案的制定过程，才能从程序上保障纳税人主权得到最大限度的体现。整个审议和批准程序严格按照法律规程进行，如永久性税收法案和财政法案都必须经过三读程序才能通过；有关税收问题的决议案提出后，必须再次通过财政法案的制定才能给所有有关税收问题的决议案授权等，这充分反映了英国人尊重规则的法治传统。此外，在审议的全过程中，有时还带有一定的悬念和戏剧性，如每年3月底财政大臣在议会下院发表“预算讲演”，首次公布当年所得税税率的场景，这使得新闻媒体和所有公众都把视线集中到下院的会场上，这样一种富有表演意味的监督程序保证了纳税人对纳税问题的关注和监督，也是实现财政公开化和财政民主化的重要表现。

　　二、赋税委员会与听证程序：美国国会的收入保障系统

　　1.筹款委员会与财政委员会：国会中最有权势的委员会

　　美国国会的收入保障系统主要由两个主管赋税事务的委员会——众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会承担。这两个委员会由一个“两院”税收联合委员会给予技术帮助。

　　众议院筹款委员会是该院最重要的常设委员会之一。它除了拥有税收法案的提案权以外，还享有和参议院财政委员会相同的管辖权，不过，对官员的批准权除外。它的职责主要包括：起草和考虑有关关税和国内税收的法案，审查国债的限额并制定相应的法律，签订互惠贸易协定，制定有关社会保障的法律，等等。筹款委员会主席一般任职均在10年以上，其他委员都由众议院老资格的成员担任，他们均来自竞选连任最为保险的选区，其多数党成员经多数党领袖严格挑选，并多于其他委员会内的多数党成员。他们长期掌握征税法案，经验丰富，知识深厚，形成他们垄断征税法案的本钱。筹款委员会拿出的征税政策，集中体现众议院多数党领袖的意志，众议院多数党领袖再通过规则委员会，无一例外地为筹款委员会报告的法案安排封闭性特别规则，不容许在全院辩论中对税收法案提出什么修正案[12].

　　通常情况下，参议院财政委员会不能自行提出征税法案，必须等待众议院筹款委员会报告征税法案、并由众议院全院大会送来之后，才对该法案进行审议。参议院财政委员会一般不会对众议院送审的征税法案作出大的修正。但是，参议院的全体大会却不像众议院的全体大会那样守规矩，其他委员会的参议员们时常会在全院大会上提出种种修正案，乃至毫不相干的搭车案，来修正税收法案[13].

　　此外，参议院财政委员会还对财政部长、国内税务局局长、税收和关税法院法官、国际贸易委员会成员、社会保障机构高级官员以及多名财政部副部长及助理的提名拥有管辖权[14].

　　美国联邦宪法第一条第七款明确指出：“一切征税议案应首先由众议院提出，但参议院可以如对其他议案一样，提出或同意修正案。”这一规定使众议院所拥有的税法提案优先权得到了保障，从而平衡了参议院财政委员会所特有的政府财政官员批准权，并使得筹款委员会成为国会全部委员会中最有权和最强有力的委员会。它的权力和作用可以从该委员会拥有国会山最大最豪华的房间作为其听证会场所中体现出来[15].

　　筹款委员会和财政委员会享有显赫的地位，从总统所提交的预算案中主要项目的考查中可以清楚地反映出来。在1992财政年度，预计财政收入为11651亿美元，筹款委员会和财政委员会对所有项目都拥有管辖权；预计财政支出为14459亿美元，筹款委员会和财政委员会对其中的54.9％，即7933亿美元（主要涉及医疗保障和医疗保险、社会保险、失业补偿金和国债利息）拥有管辖权。这意味着全部预算中的75％——所有的税收和过半数的支出——掌握在两大税收委员会的手中[16].

　　然而两大委员会的管辖权还要超出这一数额，据美国联邦财政部的统计，1992财政年度，为公民个人和公司所提供的税收返还为4802亿美元，这一数字超出了预算的管辖范围而纯粹是税收委员会的管辖领域。总共有约130项税收返还项目，如果它们通过政府支出的方式来拨款的话，就会成为预算的一部分，由各立法委员会行使管辖权。当税收的效应成为一种推进社会、政治和经济目标的重要手段而受到社会的普遍欢迎时，两大税收委员会就获得了与其他委员会同等的决定政府开支的权力[17].

　　两大税收委员会现已成为国会中最有权势的委员会，当预算委员会和拨款委员会分享着聚光灯下的公众瞩目时，筹款委员会和财政委员会则在预算最重要的项目中分享着政治权力，这正是它们地位得以稳固的重要根基。

　　2.听证与协调：税收法案审议程序

　　美国联邦税法立法程序是根据宪法有关条文制订的，所有的税法提案来自行政和国会两条途径。在大多数情况下，税法提案最初是由财政部提出的，由众议员作为倡议者向众议院提出，然后交众议院下属的筹款委员会进行审议。行政部门提出的税法提案往往由总统以税收咨文的形式提交众议院筹款委员会。

　　筹款委员会在收到行政部门的提案或议员自行提交的税收草案后，都须召集意见听证会。和拨款委员会一样，听证会是筹款委员会工作的核心。自从“波士顿倾茶案”以来，美国人牢固地树立了一个信念，那就是公民有权向自己选出的代表直接表达对于所征税收的意见和要求。当总统的征税建议收到后，筹款委员会要发表一个公开的声明，宣布将在至少两周时间内召开系列听证会，并邀请任何对此感兴趣的组织和个人到委员会作证。第一位到听证会作证的证人毫无疑问就是财政部长，他负责介绍总统的建议，与他同来的还有财政部和总统行政管理与预算局的高级官员，他们通常在委员会要经历长时间的提问和解释过程。主要官员的听证结束后，自然就轮到社会公众了。每年国会会期中，筹款委员会的公开邀请常常会引起公众强烈的反响，经常有几千份来自个人和组织的申请递交该委员会。委员会的责任就是把这些申请合并成具有操作性的听证会日程表，例如把关注相同或相关议题的压力集团合在一起召开听证会，对观点有分歧的组织或个人则分开进行安排。即便如此，筹款委员会的任务仍然很重，听证会开会时间为上午10点到12点半，下午2点到5点，有时要延长到晚上9点，每周5天，连续进行4到5周。所有的听证会全部公开举行。听证会阶段告一段落后，是筹款委员会仔细考虑政府和公众意见的阶段，整个过程要延续3到4个月[18].接着，筹款委员会举行会议，通过辩论后提出一份税收法案，阐述有关税收立法的法律依据和必要性。起草法案时，委员会不但得到大多数具有长期工作经验的议员的帮助，而且也得到来自立法建议办公室、各部门的专家和委员会内部富有经验的专家组成的团队的支持。法案的内容涉及许多委员会得到的证词。在法案提交全体会议审议前，需要得到委员会委员的全力支持，这也是筹款委员会为什么没有分成许多小组委员会的原因，如果25名成员在听证后，能够在委员会全体会议上进行讨论来弥合分歧，那么，在众议院全体会议上，全体委员就有可能按照统一的意志采取行动[19].若该法案经筹款委员会表决通过，则向公众公开并回呈众议院进行讨论和表决。当议案送交众议院全体会议后，通常遵循一种避免进行修正的程序，经有限的讨论即由全体会议表决通过。随后，该法案被送交参议院财政委员会，按相同的程序再次进行审议，其中包括财政委员会向财政部征询对众议院法案的意见和反映，以及召集听证会广泛听取社会各方面意见等等；参议院可以对议案进行修改或以自身提出的议案取代，最后对议案进行表决。

　　在美国，税收法案除提交参众两院审议外，还要通过国会两个联合委员会和国会预算局的审查。这两个联合委员会一个是税收联合委员会，以前叫国内税务联合委员会；另一个是经济联合委员会。此外，院外的一些活动对预算案的审查有很大的影响，它们分别代表企业、劳工或地方政府以种种形式对议员立场施加影响。

　　美国国会通过的最后税收法案反映的往往是“两院”联合委员会协调的结果。在参议院对众议院税收法案进行修改后，若“两院”对税法的意见相差太大，则组成“两院”协调委员会，该委员会成员由众议院议长和参议院议长指定“两院”在多数党中选3人、少数党中选2人组成，他们对存在于“两院”文本间的不同之处予以调停，并编定最后的妥协案，然后将妥协案退回“两院”分别再次进行表决。

　　3.评价

　　美国的收入保障系统十分完备，众议院筹款委员会和参议院财政委员会成为整个监控体系中最重要、也最活跃的主体。所有涉及税法的问题都由委员会通过详细的讨论和审议后，提出相关的法律草案。在整个委员会审议阶段，必须举行一系列公开的听证会收集证据，这就为公众充分了解和掌握税法的基本内容创造了条件，也为税收相对人和利益集团提供了通过院外活动影响委员会决策的充足机会。就其为纳税人提供监督税收制定过程的作用来看，效果还是非常明显的。透过美国国会收入保障系统的内在结构，人们可以清楚地看到在其背后起重要作用的财政民主理念，那就是纳税人群体通过参与国会举办的税法听证程序，最大限度地反映和表达普通民众对税收问题的意见和要求，从而在制度的层面实现国会与社会在财政税收问题上的权利互动，使纳税人主权在税收民主化范畴中得以体现。因此，从一定意义上说，美国国会的两大赋税委员会都通过税收审议制度化和公开化的方式为财政民主做出了应有的贡献。

　　参考文献：

　　[1]Kenneth Bradshaw＆David Pring，Parliament and Congress，London：Quartet Books，1982，P 341.

　　[2]Eric、TavIor： The House of Commons at Work， london： The Macmillan Press.Ltd.1979.P 116.

　　[3]根据2005年5月举行的最新一届英国下院选举结果，下院人数调整为646人。

　　[4] 姜维壮：《国际财政制度比较》，中国财政经济出版社1991年版，第407页。

　　[5]Eric Taylor：The House of Commons at Work， London：The Macmillan Press.Ltd.1979.p 148.

　　[6]Kenneth Bradshaw＆David Pring，Parliament and Congress，London：Quartet Books，1982，P 343.

　　[7]PaUI SiIk＆RhOdri Walters，How Parliament Works， New York：Addison Wesley LongmanLimited，1998，P 172.

　　[8]Kenneth Bradshaw＆David Pring，Parliament and Congress，London：Quartet Books，1982，pp 343~344.

　　[9][15][16][17][19]Ibid，p 151、96、96~97、349.

　　[10]Eric Taylor：The House of Commnons at Work，London： The Macmillan Press.Ltd.1979.p 143.

　　[11]Kenneth Bradshaw＆David Pring，Parliament and Congress，London：Quartet Books，1982，pp 344~345.

　　[12][13]蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社1992年版，第448页。

　　[14]Howard E.Shuman，Politics and the Budget：the Struggle between the President and the Congress， Englewood Cliffs，New Jersey： Prentice HaII，Inc.1992，p 95.

　　[18]Kenneth Bradshaw＆David Pring，Parliament and Congress，London：Quartet Books，1982，P 348.

　　复旦大学国际关系与公共事务学院在职博士生、同济大学文法学院副教授·徐虹