法国宪法委员会独立性的制度保障

　　法国是近代宪政文明的起源地之一，在理论上产生了孟德斯鸠的三权分立学说和卢梭的社会契约论，在实践方面则产生了著名的 《人权和公民权利宣言》（1789年）和欧洲最早的成文宪法（1791年）。在违宪审查制度方面，法国也是独辟蹊径，在第五共和国时期创造了宪法委员会模式，不仅形式上独具一格，而且实用有效，丰富和发展了宪法监督的理论和经验。

　　法国的宪法委员会是负责违宪审查的机构，它作为宪法的守护人，肩负着捍卫基本人权、维护政治民主和保障宪政秩序的重要使命。尽管从表面上看，这是一个毫不起眼的部门：9名年迈的委员，即便算上所有的工作人员（秘书、厨师、司机等），也不过60来人，一年的财政预算仅仅是573.2万欧元（2006年），它无权对政府直接发号施令，也不是法院系统的顶端，但是它在法国的政治生活和法治体系中起着至关重要的作用，宪法委员会被视作“公民基本权利的保护人”，宪法委员会主席被称为是“共和国第五号人物”，在民众中享有极高的威望。

　　宪法委员会的权威性很大程度上来自于它的独立性——地位的独立性保证了其裁决的公正性，公正性则赢得了民众的充分尊重和信任。法国宪法和1958年11月7日通过的关于宪法委员会组织法规定了一系列措施，从制度上保障宪法委员会的独立性。

　　一、排除任命机关对委员的控制

　　根据1958年宪法的规定，宪法委员会由任命制委员和法定委员组成。任命制委员由9名成员组成，任期9年，不得连任。这就排除了为了获得连任而进行政治交易的可能。这9名委员每3年更换1/3（为了保证阶梯式改选的顺利进行，1958年月11月7日关于宪法委员会组织法的法令第二条规定，第一届宪法委员会包括任期3年、6年和9年的成员各3名，总统、国民议会议长和参议院议长分别任命3个序列成员中的1人），其中3名由共和国总统任命，3名由国民议会议长任命，3名由参议院议长任命。宪法委员会自1959年3月组成以来，已经进行了15次成员更换工作，共计66人[1].法定委员是指除上述规定的9名委员之外，历届卸任共和国总统均为终身当然委员，除非他们另外担任与宪法委员会委员相冲突的其他职务。事实上，迄今为止，只有第四共和国的最后两任总统樊尚？奥里奥尔（Vincent Auriol）和勒内？科蒂（René Coty）在1959~1962年间行使了委员会成员的职权。其中前者只是偶尔参加委员会会议，后者则比较规律地出席委员会会议。但是，从1962年以来，第五共和国的三位卸任总统（戴高乐、德斯坦和密特朗）没有一位参加过宪法委员会的活动。所以，从一定意义上说，法定委员只是一种荣誉性头衔。

　　第五共和国的宪法起草者曾有像美国最高法院一样任命终身成员的设想，但考虑到一个由终身制成员组成的机构有两个致命的缺陷：一是容易出现成员因身体健康原因无法胜任工作的情况，影响宪法委员会的正常活动（尽管如此，有8名宪法委员会委员是在任职期间去世的）；二是导致思想保守僵化，使委员会脱离社会现实，无法跟上形势发展。但是如果任期太短，又会损害委员会成员的稳定性和政策的一致性。基于这样的考量，最终制宪者选择了9年这一相对较长的任期[2].

　　虽然宪法委员会委员不得连任，但是实际任期却有可能超过9年。根据宪法委员会组织法第十二条的规定，如果一个委员被任命替补另一位不能完成全部任期的其他委员，而且剩余的任期不超过3年，那么这位接替者在期满之后还可以被继续任命为下一届委员——这就意味着任命制委员的最长任期可能达到12年。

　　根据第五共和国的惯例，宪法委员会委员往往从那些因为年龄原因结束政治生涯的政治人物中任命。这些政治人物包括前部长、议员等。从1959年以来，在所有的被任命为宪法委员会委员的66名成员中，有3位曾担任过部长，13位担任过议员，还有16位既担任过部长又担任过议员。宪法委员会成员的另外一个主要来源是职业法律人，包括法官、律师、法学教授。据统计，从1959年开始，66名任命制成员中近1/3的委员参与过宪法的起草或修订工作，约4/5的成员符合司法或行政法官的任命条件。其中包括16名律师，16名最高行政法院法官，3名最高法院法官，1名审计法院法官，1名欧洲人权法院前院长（René Kassin），1名欧洲共同体法院前院长（Robert Lecourt），另外还有著名的法学教授，如马塞尔？维兰（Macel Waline），乔治？韦德尔（Georges Vedel），弗朗索瓦？吕谢尔（Francois Luchaire），路易？法沃赫（Luis Favoreu）等。

　　长期以来，宪法委员会成员的平均年龄是70岁左右。在2006年，9位成员平均年龄是68岁，其中最年长的是79岁的西蒙妮？维叶（Simone Veil）女士，最“年轻”的是57岁的奥利维亚？杜特耶？拉莫斯（Olivier Dutheillet de Lamothe）先生。之所以要任命这么多“老人”，主要有两个原因：一是因为宪法委员会所涉及的问题往往非常复杂、棘手而又极其重大，甚至关系国计民生，这就需要其成员具有丰富的经验、知识、阅历和威望。二是因为年龄是独立性的重要保证。“因为65岁或者70岁的人在经历了不可连任的9年任期后没有期待或者希望的东西”，根据前委员会主席罗伯特？本丹特（Robert Badinter）的著名说法，所有委员会的成员都有对任命他们的人“忘恩负义的义务”[3].也就是说，这一制度尽最大可能地排除了任命机关对委员的制约和影响，保证委员独立工作。

　　二、宪法委员会委员的职务保障

　　为了保证其独立性，法律规定宪法委员会成员的职务不得随意罢免。宪法委员会组织法第九条规定：“宪法委员会委员可以通过信件向宪法委员会提出辞职。他的接替者将在其辞职后1个月内被任命。辞职在接替者被任命后正式生效。”第十条规定：“任何担任与宪法委员会委员职务相冲突职位或者丧失民事权利和政治权利的委员将由宪法委员会自动作辞职处理。上述委员将在8天内被新委员代替。”第十一条规定：“在宪法委员会委员遭受永久性的身体损伤以至于确定无法担任其职务的情况下，适用第十条的规定。”

　　由此可见，其他任何国家机关和个人都无权罢免宪法委员会委员，只有宪法委员会自身在特殊情况下可以决定免除某一成员的职务。宪法委员会应当由其成员，包括法定成员通过秘密投票的方式以简单多数作出决定处理这类问题。这就在最大限度上保证了其职务的独立性，防止外界的干扰和控制。

　　也许有人会担心这种高度的职务独立性会导致缺乏监督，从实践来看并非如此。1999年3月，当时的宪法委员会主席罗兰？迪马（Roland Dumas）身陷“埃尔夫（Elf）集团案”丑闻之中。他曾担任法国外交部长，1995年被密特朗总统任命为法国宪法委员会主席，按照正常情况应该于2004年任期届满。尽管该丑闻发生于他就任宪法委员会职务之前，但是宪法委员会内部仍然对他施加了很大的压力。他先是宣布“暂时离职”，最终于2000年3月1日宣布辞去宪法委员会主席和委员的职务，从而避免了强制去职的尴尬局面。所以舆论监督和内部监督足以保证宪法委员会成员的纯洁性。

　　三、宪法委员会成员任职的单一性

　　宪法委员会成员原则上不得兼任其他公共职务，以保证其职务的独立与尊严。宪法第五十七条规定“宪法委员会委员的职责是同部长或议会议员的职责不相容的。不得兼任的其他职务由组织法规定。”

　　宪法委员会组织法第四条规定得更加详细：“宪法委员会委员不得同时担任政府机构职务或经济与社会理事会的职务。他们同样也不得担任任何由选举产生的职务。政府成员、或者经济与社会理事会成员、或者担任选举产生的职务的人士被任命为宪法委员会委员后，他如果没有在任命决定公布后8天内作出相反的意思表示，那么就意味着他选择最后的职位。宪法委员会委员被任命为政府成员、或者经济与社会理事会成员、或者担任选举产生的职务，那么他的委员职务将被替换。

　　第五条则规定，“委员会成员在任职期间不能接受任何公职的任命，如果已经是公职人员，那么在担任委员会成员期间不能接受职务晋升。”

　　该法第三条还禁止委员就其职务范围内的事项为他人提供咨询意见。委员还不得在政治团体内担任领导职务。如果要参加竞选，就必须辞去委员会委员职务。并且在日后签署的各种文件中或在各种活动中，均不得提及宪法委员会委员的身份。除了这些限制之外，委员可以从事其他活动或职业。但组织法规定，那些从事其他兼职活动的成员只能在委员会领取一半薪水。

　　之所以要严格规定宪法委员会成员的任职的单一性，是为了防止其他兼职会对其独立性和中立性产生侵扰。在实践中，有一些委员在任职期内获得了荣誉军团的勋章，虽然法律没有明确对此禁止，但是从立法精神来判断，应该是与组织法相冲突的，因为“组织法禁止政府给他们提供任何形式的好处”[4].

　　四、任职宣誓制度

　　宪法委员会组织法第三条规定，在就职之前，委员必须在共和国总统面前宣誓，保证履行四项义务：一是忠实履行职责、尊崇宪法；二是对审议和表决的情况保守秘密；三是不担任任何公共职务；四是不向他人提供有关其工作职权范围内的咨询意见。宣誓还要进行备案。

　　法定成员（共和国前总统）的情况比较特殊，他们任职无需宣誓，而且因为是终身制，所以不能辞职或被委员会罢免。事实上，只有良心和公共舆论才能对他们的行为进行制约和提出某种“惩戒”。

　　宣誓原为宗教习俗，是一种自愿而发的神圣而严肃的诺言，宣誓者往往表示如违誓言则愿受神灵惩罚。后来宣誓与司法程序开始结合起来。1919年的德国《魏玛宪法》首次确认了国家公职人员的就职宣誓制度，随后被许多国家所引用。宪法委员会委员通过宣誓仪式将宣誓者的法定职责的内容和忠于职守尊崇宪法的承诺昭示于众，会给宣誓者施加强大的道德压力和内心约束力，增强其维护法治的责任感，促使其依据宪法独立行使权力。

　　五、保证宪法委员会的财政独立

　　经济独立才能保证意志独立。宪法委员会在财政上是自治的，尽管没有一部法律或文件对此作出过正式规定，但是却得到其他国家机构的承认和尊重，其目的当然是为了保证宪法委员会的独立性和可靠性。宪法委员会的财政拨款纳入国家总预算（公职部分），由宪法委员会主席自主决定如何使用。委员会成员的薪俸总额相当于法国最高行政法院庭长的待遇，而委员会主席的薪俸则相当于最高行政法院第一副院长的待遇。2005年，宪法委员会的预算是6，592，000欧元，2006年则是5，732，000欧元。

　　虽然法国宪法委员会成员的任命方式、成员的来源方面带有明显政治性色彩，但是正是在以上措施的保证下，宪法委员会的独立性才不受质疑。法沃赫（Favoreau）和菲利普（Philip）教授指出：经验证明，宪法委员会的提名“把政客变成宪政法官；它取代了前者的热情、承诺和偏向，成为后者完成任务所必要的冷静、智慧和宏伟远见。”[5]

　　注释：

　　[1]资料来源：法国宪法委员会官方网页，www.conseil—constitutionnel.

　　[2]张丽：《试论法国宪法委员会的司法性》，载《欧洲法通讯》（第一辑），法律出版社2001年版，第77页。

　　[3]奥利维亚·杜特耶·拉莫斯：《违宪审查中的立法机关介入——以法国为例》，载《违宪审查和中国宪政的未来国际研讨会论文集》，第38页。

　　[4]朱国斌：《法国的宪法监督与宪法诉讼制度——法国宪法第七章解析》，载《比较法研究》1996年第3期。

　　[5]张千帆：《西方宪政体系》（下册·欧洲宪法），中国政法大学出版社2001年版，第43页。

　　上海交通大学法学院博士生·吴天昊